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加快完善生态产品价值实现机制 拓宽绿水青山转化金山银山路径

国家发展改革委资源节约和环境保护司青年理论学习小组

（《习近平经济思想研究》2024年第4期刊发）

　　习近平总书记高度重视建立健全生态产品价值实现机制，多次作出重要指示批示，强调探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，为完善生态产品价值实现机制指明了前进方向、提供了根本遵循。我们要提高政治站位，深刻学习领会习近平总书记重要讲话和指示批示精神，深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，深刻认识完善生态产品价值实现机制的重大意义，加力破除生态产品价值实现障碍，不断增强做好工作的政治自觉、思想自觉和行动自觉，推动生态产品价值实现机制工作迈上新台阶。

　　一、深刻认识完善生态产品价值实现机制的重大意义

　　完善生态产品价值实现机制是生态文明领域全面深化改革的一项重大制度安排，是事关我国发展理念、发展方式、发展动力的重要变革，对于全面推进美丽中国建设、加快建设人与自然和谐共生的现代化，具有重大而深远的意义。

　　完善生态产品价值实现机制是发展新质生产力的重要抓手。习近平总书记强调，“新质生产力本身就是绿色生产力”“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”。生态产品价值实现机制以保护和改善生态环境为前提，丰富和发展了绿色生产力的内涵，让生态优势源源不断转化为发展优势，促进符合新质生产力要求的生态产品价值实现新业态新模式加快发展。加快完善生态产品价值实现机制，让良好的生态环境同劳动力、资本、技术等生产要素一样成为现代化经济体系的核心生产要素，能够充分释放良好生态环境中蕴含的经济价值，厚植高质量发展的绿色底色，培育发展新质生产力的绿色动能。

　　完善生态产品价值实现机制是促进经济社会发展全面绿色转型的重要方向。习近平总书记强调，“促进经济社会发展全面绿色转型是解决我国生态环境问题的基础之策”。2024年2月，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于促进经济社会发展全面绿色转型的意见》。加快完善生态产品价值实现机制，推进以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系建设，建立生态环境保护者受益、经营者获利、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制，有利于推动形成以绿色为底色的经济发展方式和经济结构，让生态成为支撑经济社会持续健康发展的不竭动力，有力促进经济社会发展全面绿色转型。

　　完善生态产品价值实现机制是推动区域协调发展的重要举措。习近平总书记强调，绿水青山与金山银山的意义不仅仅在于生态环境本身，还可以延伸到统筹城乡和区域的协调发展上。从我国现阶段发展实际看，具有生态优势的广大地区往往经济发展水平相对落后。加快完善生态产品价值实现机制，推动区域间供需精准对接、要素有序流动，将生态优势转化为发展优势、竞争优势，将生态财富转化为社会财富、经济财富，能够加快塑造宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商的区域协调发展新格局，让提供生态产品的地区和提供农产品、工业产品、服务产品的地区发展相对均衡。

　　完善生态产品价值实现机制是实现共同富裕的重要路径。习近平总书记强调，“消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求”“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。我国农村地区生态资源富集、生态产品价值丰富，但其经营开发能力及价值实现能力相对较弱。我国拥有4亿多人口的世界最大规模中等收入群体，对高品质的生态产品具有巨大的需求和购买力。加快完善生态产品价值实现机制，能够带动广大农村地区土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，发挥生态优势就地就近致富，形成良性发展机制，实现“一方水土养一方人”向“一方水土富一方人”转变。

　　二、建立健全生态产品价值实现机制取得显著成效

　　2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，该文件成为我国首个将绿水青山就是金山银山理念落实到制度安排和实践操作层面的纲领性文件。三年来，在习近平经济思想和习近平生态文明思想科学指引下，各地区各部门聚焦重点难点问题，着力打通瓶颈制约，深入推进实践探索，推动生态产品价值实现机制建设取得丰硕成果。

　　推进调查监测，着力破解生态产品“底数不清”问题。构建自然资源调查监测体系，完成第三次全国国土调查，扎实开展年度国土变更调查和森林、草原、湿地、水等自然资源专项调查，推进自然资源三维立体时空数据库建设。完善自然资源确权登记制度体系，有序开展国家公园等自然保护地、森林、湿地、草原、河流、湖泊、探明储量的矿产资源、海域等各类自然资源确权登记。完善自然资源分等定级价格评估制度。推动出台生态产品目录清单编制工作指南，组织部分地区试编制本区域生态产品目录清单，摸清各类生态产品数量、质量等底数。

　　开展价值评价，着力破解生态产品“度量难”问题。制定《生态产品总值核算规范（试行）》，明确指标体系、具体算法、数据来源和统计口径，推进核算标准化和智能化。在全国层面开展森林、草原、湿地等生态系统价值核算。组织北京等13个省（区、市）开展生态产品总值试算，推动核算结果进考核、进监测、进评估、进规划、进项目、进决策、进补偿、进赔偿、进交易。在北京市门头沟区、浙江省湖州市、安徽省黄山市探索开展特定地域单元生态产品价值（VEP）评估，推动评估结果在经营开发、担保信贷、权益交易等方面开展实际运用。

　　加强经营开发，着力破解生态产品“交易难”问题。拓展生态产品价值实现模式，大力发展林下经济，全国林下经济经营和利用林地面积超过6亿亩，年均产值超过1万亿元，3400多万林农受益。出台全国生态旅游发展规划，打造旅游与康养休闲融合发展的生态旅游开发模式，建设110家国家生态旅游示范区。将8155个有重要保护价值的村落纳入中国传统村落保护名录。推动全国846个市县在6174个城市公园实施开放共享。积极培育浙江“丽水山耕”、江西抚州“赣抚农品”、福建南平“武夷山水”等一批特色鲜明的生态产品区域公用品牌，提升生态产品溢价。

　　深化保护补偿，着力破解生态产品“变现难”问题。完善纵向生态保护补偿制度，以生态保护红线面积等因素为依据，加大对重点生态功能区的转移支付支持力度。2022年、2023年，中央财政分别下达地方重点生态功能区转移支付992.04亿元、1091亿元，分别比上年增长12.5%、10%。健全横向生态保护补偿机制，出台支持长江、黄河全流域建立横向生态保护补偿机制等政策文件，明确流域生态补偿基准、方式、标准。全国已有21个省份在20个跨省流域建立起机制，流域水环境质量稳中有升，流域协同治理能力明显提高，综合效益不断扩大。

　　创新绿色金融，着力破解生态产品“抵押难”问题。发布《环境权益融资工具》金融行业标准，为企业和金融机构开展环境权益融资活动提供指引。截至2023年底，全国绿色贷款余额30.08万亿元，是2020年末的2.5倍，绿色贷款规模连续四年保持20%以上的高速增长。推进生态环境导向的开发模式（EOD）创新，2020年以来共有239个EOD项目进入生态环保金融支持项目储备库，截至2023年底，已有83个EOD项目获得金融机构支持，授信金额2012亿元，发放贷款576亿元。全国首单水土保持生态产品价值转化交易在浙江安吉落地，交易资金专项用于水土保持功能巩固提升和促进村民共富创收。

　　三、加力破除生态产品价值实现障碍

　　总体上看，我国生态产品价值实现机制尚处于起步探索阶段，生态产品价值实现机制在生产、分配、交换、消费、制度层面仍面临一些障碍，既需要理论创新，也需要实践突破，更需要深化改革，加快破除深层次体制机制障碍和制度藩篱，促进生态产品价值高效实现。

　　生态产品生产供给不够充分。目前在地方实践过程中，物质供给类生态产品以原生态、绿色、有机、国家地理认证等品牌认证形式实现价值提升，存在规模小、市场散、品牌乱、竞争力弱的问题，经营开发水平不高。生态产品供给地区大多基础条件相对薄弱，大部分生态产业集中在生态产品初级加工、旅游资源开发等初级阶段，缺乏基础设施建设和配套支撑保障体系，价值实现难度较大。

　　生态产品收益分配不尽合理。生态环境保护者未获得合理回报、受益者未支付足够费用、破坏者未付出相应代价、受害者未获得应有赔偿等分配不平衡的问题依然不同程度存在。生态产品受益主体不明确，生态资源存在产权边界模糊、所有者缺位、产权界定不明晰等现实困难，加剧了生态产品价值实现收益分配不均的问题。

　　生态产品交换基础待进一步完善。各地区生态产品价值核算结果可比较性不高、可应用性不强、关键参数差异大，难以获得各方普遍认可。碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革面临困难，各领域试点大多属于单项推进，难以适应系统高效推进改革的现实需求。资源环境要素价格形成机制仍需进一步健全完善。

　　生态产品消费潜力未完全释放。生态产品交易中心不健全，宣传推介力度有限。生态产品供给方与需求方对接不精准，资源方与投资方合作不畅通，大量偏远地区的生态产品受运输时效和物流成本影响价值难以实现。绿色金融支持生态旅游等生态产业力度有限，行业规模难以做大，产品服务水平有待提升。生态产品认证体系、质量追溯体系不完善，制约生态产品溢价和品牌塑造。

　　生态产品价值实现制度体系不健全。现有生态产品价值实现制度体系的顶层设计已经完成，但缺乏分领域细化实施方案，尚未形成贯穿生态产品生产、分配、流通、消费全过程的政策合力。生态产品价值实现激励机制和约束机制欠缺，经济发展与生态产品总值双评价、双考核的改革探索在全国层面还未取得实质性突破。

　　四、推动生态产品价值实现机制工作迈上新台阶

　　加快完善生态产品价值实现机制，拓宽绿水青山转化金山银山路径，责任重大、使命光荣，功在当代、利在千秋。我们要深入贯彻习近平经济思想和习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，加快形成生态产品价值实现政策制度体系和实践路径模式，切实把生态产品价值实现工作抓实抓好、抓出成效。

　　推动生态产品调查监测取得新进展。基于现有自然资源、生态环境调查监测和林草生态综合监测，利用网格化监测手段和自然资源分等定级成果，开展生态产品基础信息调查，编制国家层面生态产品目录清单。推动建立生态产品动态监测制度，及时跟踪掌握生态产品数量分布、质量等级、功能特点、权益归属、保护和开发利用情况等信息，建立生态产品信息云平台。

　　推动生态产品价值评价取得新突破。建立生态产品总值核算工作组，建设全国统一的生态产品总值核算平台，出台生态产品总值核算国家标准，推动具备条件的地区参照《生态产品总值核算规范（试行）》，开展生态产品总值试算并推广应用。支持一批具备条件的地区开展特定地域单元生态产品价值评估探索，指导制定特定地域单元生态产品价值评估导则。探索建立覆盖各级行政区域的生态产品总值统计制度和核算结果定期发布制度。

　　推动生态产品经营开发取得新成效。大力发展生态农业、生态种养、林下经济、生态旅游等生态产业。支持具备条件的地区利用现有交易场所依法合规建设生态产品交易中心，按市场化原则举办生态产品推介交易会，推进生态产品供需精准对接。实施一批示范带动作用强的生态产品价值实现工程，建立重点项目库。构建生态产品认证体系，制定分级分类的生态产品认证评价标准细则，建立完善相应认证规范程序。加快建立生态产品质量追溯机制，实施生态产品供给端、加工端、流通端全过程质量监管，提升生态产品市场认可度和信任度。

　　推动生态产品保护补偿取得新成果。深入实施《生态保护补偿条例》，推动中央和省级财政参照生态产品总值核算结果、生态保护红线面积等因素，完善重点生态功能区转移支付资金分配机制。支持新安江、赤水河等流域深化探索横向生态保护补偿机制。鼓励地方在横向生态保护补偿建设中探索生态产品价值核算结果应用，变被动补偿为主动合作。推进生态环境损害成本内部化，加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督，完善生态环境损害行政执法与司法衔接机制，提高破坏生态环境违法成本。

　　探索生态产品价值实现金融支持新模式。加大绿色金融对生态产品价值实现支持力度，创新绿色金融产品，提升金融服务质效。推动金融机构在市场化、法治化的原则下，基于特定地域单元生态产品价值评估结果探索开展抵押融资贷款的产品和服务。探索“生态资产权益抵押+项目贷”模式，支持区域内生态环境质量提升及生态产业发展。探索生态产品资产证券化路径和模式。鼓励各类金融机构为实现生态产品价值的系统性生态保护修复项目、生态产品经营开发项目提供中长期、低成本的绿色金融产品和服务。

　　探索生态产品价值实现组织实施新路径。开展生态产品价值实现机制试点建设，重点在生态产品价值评价、可持续经营开发、保护补偿、评估考核等方面，依法按程序赋予试点地区改革自主权，总结推广试点地区经验做法。支持具备条件的地区，探索开展经济发展与生态产品总值双评价、双考核。建立生态产品价值实现学科体系，加强对生态产品价值实现机制改革创新的研究，依托科研单位培育生态产品价值实现机制领域智库。支持一批在生态学、经济学等学科具备优势的高等院校，开展生态产品价值实现相关学科专业建设和人才培养。